全面考察是指我们在借鉴比较法资源时，不仅要了解各国合宪性审查机制在文本中是如何规定的，还应当对每一具体程序类型，回溯历史背景、对比功能定位、关注配套机制、考察实际运行、揭橥问题弊端，以为我国的制度建构提供真正全面翔实的参考。

《海洋基本法》作为实现我国海洋战略的法律载体，在定位上要充分考虑到这种战略联结和优势互补。这一方面是由于政治原因，另一方面很大一部分原因是我国没有一套国际上的中国式法律表达来明确系统地传达出我们所释放的友好善意。

南海地区聚集了多个海洋新兴经济体，南海各声索国以连横合纵的外交在我国与美国之间周旋，以期扩大自身海洋经济利益。我国战略发展上与这些国家的相通之处，以及地缘上的优势、投资和市场方面的优势，均可以让我们从共享与合作意愿出发，跟南海国家加强实质性的联合。《联合国海洋法公约》中未明确说明的深海区域开发条款，为以后国际海底区域资源的争夺留下了各种法律缺失和空白。1982年《联合国海洋法公约》中规定，沿海国大陆架权利的行使不应该妨碍其他国家依据公约享有的航行等权利。对这种多样性起着主要作用的知识，并不是单单某个个体的知识，而是在整个《海洋基本法》定位过程中，该渠道自然产生的，分散在大量的相互交往的涉海法律工作人员之中。

《海洋基本法》在定位上契合海洋强国战略，并不是海上霸权在国内法中的体现。《海洋基本法》作为海洋相关领域的统领性的法律，就需要在顶层设计上体现出国家这些战略方针的大致走向，并且要能够适应未来战略的发展空间。共有58件抽象规范审查程序是以合并审理、撤回等其他方式结案的，另有个别程序尚未审结。

而从提请主体的角度来看，在德国议会内阁制下，联邦政府由联邦议院的多数党或多数党联盟组成，如果政府认为某部法律违宪，完全可以修改法律或者制定新法，没有必要将其提交宪法法院审查。[6] 与此相关的问题，是要在理论和实践上区分合宪性审查和合法性审查这两个概念。从1951年成立到2017年底，联邦宪法法院共收到了3656件具体规范审查申请，做出了1342件此种程序类型的裁判。有的是直接针对司法裁判，间接针对法律（认为裁判依据的法规范违宪）。

对这一问题，笔者同意邢斌文博士的观点，就法律草案审议过程中的合宪性控制而言，法律委员会此前面临的诸多问题——无法质疑行政法规草案的合宪性、法律委员会的意见不具有终局性、回避宪法判断等——都不可能通过设立一个全国人大专门委员会性质的宪法委员会而得以解决。[10] 《立法法》第45条第2款规定的需要解释法律的两种情形，实际上也是基于这两种考量。

[28] 第三，放宽对裁判上的重要性的要求，只要法规范具有第一个层面上的裁判攸关性，就允许提请审查。[25] BVerfGE 83, 201 (214). [26] [德]斯特凡·科里奥特：《对法律的合宪性解释：正当的解释规则抑或对立法者的不当监护？》，田伟译，载《华东政法大学学报》2016年第3期，第8页。就这一问题，学界已经提出了一些建议。[9] 参见黄明涛：《两种宪法解释的概念分野与合宪性解释的可能性》，载《中国法学》2014年第6期，第296页。

对法律来说，理论上并无法律救济途径，但原则上亦不能直接针对法律提起宪法诉愿。[21] （一）合宪性审查机关与法院的联动 由于每个审级的法院中的每位法官都可以启动具体规范审查程序，因而在德国，该类型案件的数量是比较多的。法律通过后，由基民盟、基社盟执政的萨克森、图林根和巴伐利亚三个州州政府随即向联邦宪法法院提请抽象规范审查，法院最终于2002年7月判决该法合宪。现阶段宪法诉愿的对象应当限定为法规范，而不包括司法裁判。

[14] BVerfGE 25, 308. [15] 针对同一法规范，有时会有多个主体同时提请审查，这些申请在受理时会分别编号统计，但之后会被合并审理。但就法规及以下位阶的规范而言，合宪性和合法性问题可能同时存在。

上述专家建议稿中提出的后三种程序类型，实际上就分别对应了德国联邦宪法法院的抽象规范审查、具体规范审查和宪法诉愿程序。这样，在审查对象上，未来的宪法诉愿程序与目前《立法法》第99条第2款规定的公民审查建议就大体相同，都只针对法规范，只是从法规扩大至法律。

（二）裁判上的重要性 在宪法诉讼法上，具体规范审查程序的核心问题在于如何控制申请数量，或者说如何过滤此类案件。例如，韩大元教授团队起草的《宪法解释程序法（专家建议稿）》，就设置了预防性解释、抽象审查性解释、具体审查性解释、个人请求解释四种依申请解释宪法的程序类型。除个别年份外，庭和三人小组审结的案件数量大致相当。抽象规范审查是最典型的客观性程序，在这一程序中不存在被申请人，不存在期限限制，提请机关也不需要证明自身权利受到了侵害，只要其对该规范的合宪性存有疑虑即可。比如，德国联邦宪法法院近年来审理了多起关于议会质询权的机关争议案件，具体形态都是联邦议院议员和党团诉联邦政府。《立法法》制定以来，最高人民法院还从未向全国人大常委会提出过审查要求。

反过来，合宪性审查的对象也以原审案件所涉之规范为限，而不必逐条进行，使得审查机关能够有的放矢，深入分析。理论上，该程序并无提请期限限制，但实践中，往往是在法律公布施行之后立刻提起的。

或者为了便于操作，可以考虑层报至最高人民法院统一提起，但应明确层报不是逐级审核。但这种事前审查制度之所以具有一定的意义，是因为审查主体宪法委员会是独立于立法机关的组织，因而有可能注意到立法机关在立法过程中的疏漏，或者就某个问题与立法者持不同见解。

（一）合宪性审查应以规范审查为主要内容 目前，《立法法》中规定的合宪性审查机制仅限于对法规范的审查。关于后者，正如林来梵教授所指出的，此前，在全国人大及其常委会的实践中，合宪性审查不仅包含在合法性审查制度之中，而且在二者一体化的混沌机制中，合法性审查机制居于主要地位，合法性审查吸纳甚至抵消了合宪性审查。

从宪法和法律委员会的具体情况出发，事前审查的两种形态也都不具有关键意义。此外，法院的诉讼程序和事实认定也有可能成为合宪性审查的对象。[27] Schlaich/Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, 10. Aufl. 2015, Rn. 148. [28] 参见胡锦光：《论合宪性审查的过滤机制》，载《中国法律评论》2018年第1期，第74页，注28。（二）规范合宪性审查的对象应扩大至法律 《立法法》第99条规定的规范审查机制，对象仅限于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，而不及于法律。

[5] BVerfGE 124, 161; 137, 185; 139, 194. [6] 朱宁宁：《维护宪法权威，合宪性审查如何破局》，载《法制日报》2018年1月16日，第9版。就对象而言，只有在美国式的司法审查模式中，普通法院才在审理具体案件时附带地对法规范的合宪性进行审查。

在此之前，关于合宪性审查的主体，学界曾提出多种方案，其中受到最广泛支持的是在全国人大之下设立独立的专门委员会性质的宪法委员会。第10版中译本：[德] Klaus Schlaich/Stefan Korioth：《德国联邦宪法法院：地位、程序、裁判》，吴信华译，台湾元照出版公司2017年版）; Michael Sachs, Verfassungsprozessrecht, Tübingen: Mohr Siebeck, 4. Aufl. 2016; Christian Hillgruber/Christoph Goos, Verfassungsprozessrecht, Heidelberg: C. F. Müller, 4. Aufl. 2015; Ernst Benda/Eckart Klein/Oliver Klein, Verfassungsprozessrecht, Heidelberg: C. F. Müller, 3. Aufl. 2012; Christian Pestalozza, Verfassungsprozessrecht, München: C. H. Beck, 3. Aufl. 1991. 《宪法法院法》的法律评注有：Theodor Maunz/Bruno Schmidt-Bleibtreu/Franz Klein/Herbert Bethge, BVerfGG Kommentar, München: C. H. Beck, 52. Aufl. 2017; Hans Lechner/Rüdiger Zuck, BVerfGG Kommentar, München: C. H. Beck, 7. Aufl. 2015. [4] 张翔：《功能适当原则与宪法解释模式的选择》，载《学习与探索》2007年第1期，第115-116页。

具体规范审查之所以保持了较高的质量，主要归功于这一程序中的两个要素。关键词:  宪法和法律委员会。

从1951年成立到2017年底，联邦宪法法院66年来只受理了180件抽象规范审查申请，做出了117件此种程序类型的裁判。[2] 关于合宪性审查的制度和程序，在宪法较为发达的国家已经积累了相当深入的研究，在德国甚至已经形成了宪法诉讼法（Verfassungsprozessrecht）这门学科。这意味着，经过宪法修改和机构改革，合宪性审查的职能被赋予宪法和法律委员会。而在我国，立法主体和合宪性审查主体是合一的，全国人大宪法和法律委员会本身就是立法机关的组成部分，参与甚至主导了立法过程，[13] 自然就很难期待其在法律表决通过之后，立刻就该法律的合宪性问题产生新的见解。

因而，对抽象规范审查程序不能寄予过高的期望。而后者则主要是对司法权的合宪性审查，但其中也可能包含对法规范的审查，我们可以将该程序的审查对象限定为法规范，使其成为一种由公民提起的具体规范审查。

待宪法法院就该法律的合宪性做出判断后，普通法院再恢复原案件的审理程序。在我国，从2000年制定《立法法》创设法规审查制度迄今，该法第90条第1款（2015年修订后第99条第1款）规定的五大机关主体从未提起过审查要求。

例如，对于刑法规范，就不能期待公民先实施犯罪行为并待被普通法院判处刑罚后，再提起宪法诉愿。反对党作为联邦议院的少数，无法在立法过程中阻止法案通过，故只能在法律通过之后将其提请宪法法院审查。